2016-03-09 QQ1172386721 铭强教练

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基层是政府行政执法的“最后一公里”。随着我国依法治国战略深入实施，依法行政和行政执法的工作环境正逐步改善，全国超过一半的县和超过四分之一的地市实行了市场监管综合执法，取得了明显的治理成效。

 

今年两会上，李克强总理作的政府工作报告时指出，要“推进综合行政执法改革，实施企业信用信息统一归集、依法公示、联合惩戒、社会监督”。如何打通综合执法的“最后一公里”，确保权力下放“接得住、管得好”，进一步加强基层行政执法尤其是市场监管效能建设，受到全国人大代表的关注和热议。

“上面千条线，下面一根针。”人们常以这句话描述基层工作，从事行政执法的基层工作者尤其对“穿针引线”的难点深有体会。对于这种情况，全国人大代表、浙江华海药业股份有限公司总经理陈保华曾进行走访调研。

陈保华调查发现，行政执法效能仍然存在许多不容忽视的问题，特别是基层行政执法问题显得尤为突出，体现在四个方面：一是行政执法体制不健全、机制不完善，多头重复、交叉执法以及“看得见、管不着”的执法“灰色地带”，成为县（市、区）和乡镇（街道）行政执法的一种常态。二是行政处罚职权划转、职责边界的确定以及执法主体缺乏具体适用的法律依据。三是基层行政执法保障不力。四是行政执法队伍素质能力不能胜任执法任务的需要。

此前，全国政协社会和法制委员会成立了专题组，针对城市管理综合行政执法体制改革进行了调研，发现目前基层行政执法存在法律保障机制尚不健全、行政执法机构和其他部门之间的执法权限配置不合理、部门间缺乏有效的沟通协作渠道等问题。

 “部门信息沟通不畅、地方立法相对滞后、上级部门重视不足、队伍建设不足等，是造成上述问题的症结所在。”陈保华说。

“对于政府治理来说，大数据蕴藏大价值。”全国人大代表、河北省归国华侨联合会副主席胡翎说。她认为，建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，实现基于数据的科学决策，有利于逐步实现各层级政府部门治理能力的提升。

针对部门信息沟通不畅导致执法“灰色地带”的问题，胡翎建议从加强政府大数据的管理、应用入手，建立政务数据交换和目录体系、集中共享平台，统筹各部门可供共享的信息和需求，提高综合数据共享使用效率，提升对市场主体、社会公众的服务和监管效能。

“地方立法具有更接地气的优点，在解决行政处罚职权划转、厘清职责边界、克服多头重复交叉执法，乃至实现行政执法部门与司法机关执法无缝对接等方面，都具有行政手段无法替代的优势。”陈保华说。

陈保华认为，在法治社会中，无论是深化行政执法体制改革，还是确定行政执法职责范围、规范行政执法行为，都需要具有普遍约束力的法律给予支撑，做到有法可依。他建议，全国人大常委会要切实加强地方立法工作的指导，充分发挥地方立法引领和推动基层行政执法工作的作用，提升基层行政执法规范化水平。

全国人大代表、安徽大学教授孙兆奇认为，推进依法行政必须高度重视行政执法队伍建设。首先要严把“入口”，明确规定进入行政执法队伍的条件。其次要疏通“出口”，对于严重违法执法人员，坚决将其清除出行政执法队伍。同时要抓好思想教育和职业道德教育，使其牢固树立执法为民的意识。

3月6日下午，在第十二届全国人大第四次会议上海市代表团全体会议上，全国人大代表、中共中央政治局委员、上海市委书记韩正表示，社会治理创新，核心是人，重心在社区基层，关键是体制机制。

上海市在新形势下整合基层市场监管力量加强行政执法的经验引起了代表们的关注。2014年，上海市推进8个中心城区市场监督管理体制改革。从市工商局到各区县市场监管局，都在体制改革、机构整合的第一时间建立健全相关制度，积极探索建立执法办案情报分析机制和大数据分析机制，大力推进综合行政执法，保证执法办案不断不乱。同时，大力加强基层执法人员培训，重点提高调查取证、分析研究、以及应用现代技术手段等方面的能力，从而解决了改革任务繁重、执法力量分散等各种困难。

上海市工商、市场监管部门探索出来的经验，与全国人大代表们对于提升基层综合行政执法效能的主张建议不谋而合。全国人大代表、嘉兴市市长鲁俊表示，从事前审批向事后监管转变，监管能不能到位，重点在基层、难点在一线，要抓重点、解难题，关键要解决好基层综合执法能力和水平，因为监管的重要抓手就是搞执法。

鲁俊在分析基层综合行政执法改革时说，这项改革指向三个问题，一是解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，二是解决多头执法问题，三是解决执法力量不到位的问题。她认为，要强化基层“块”上的整合，就需要上级“条”上的配合。行政处罚权的相对集中、综合执法机构的建设，需要国家部委、上级部门的支持。

对此，陈保华认为，可以推广浙江行政执法体制改革经验：整合职能相近、执法内容相近、执法方式相同的部门机构和职能，将21个方面的行政强制职权全部或部分划转到综合行政执法局，通过合并同类项减少执法部门，从源头和体制上减少市县两级政府执法队伍种类，推动行政执法重心下移，建立城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法体制。

针对基层执法尺度不一的问题，全国人大代表、李寨村党支部书记李士强建议，要规范行政执法行为，健全裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制，强化对权利的制约和监督，净化执法环境。

而对于基层具体执法程序问题，全国人大代表、宁夏回族自治区副主席王和山认为，行政执法与刑事司法衔接工作要进一步加强。行政执法部门如果发现涉嫌犯罪需要依法追究司法责任的，应当及时移送给司法机关，不能以罚款了事，止步于行政执法环节，否则形成不了威慑力，不利于维护市场经济秩序的稳定。

筒政放权之后，加强市场监管才能保证改革的顺利实施，这需要行政部门通过规范市场行为、维护市场秩序，使资源配置符合国家政策法律制度的要求，从而保护和巩固经济关系来实现。在今年两会上，部分人大代表从多角度对推进综合执法进行建言献策，相信在不远的将来，我国市场监管的体系会更加完善，工作效能会明显提升。（本报记者    李    晶）

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“最彻底的一项改革。”“经济改革最大的亮点。”“服务民生的一件实事。”在3月7日晚举办的以“商事制度改革：应对经济下行的特殊支撑”为主题的座谈会上，参加两会的全国人大代表对商事制度改革作出高度评价。

全国人大代表、湖南省长沙市副市长何寄华首先发言。 他用一组详实的数字，说明商事制度改革带来的巨大好处：2015年长沙市新增商事主体10.9万户，60%集中在互联网、文化创业产业和咨询服务行业；两年来新增就业人数14万人以上；企业办理证照时间缩短至2.5天，少缴各项费用2.8亿元……改革推动了大众创业、万众创新；带动了就业，为就业提供了制度保障；减轻了企业负担，有效推动了政府简政放权。

“商事制度改革是搞活经济、服务民生的一件好事，一件实事，所以社会各方反映都很好，这些成效都是直接的。”何寄华说。

全国人大代表、鼎泰集团董事长王馨从一名打工妹成长为一家大型非公企业领导者，经历过创业大潮洗礼的她对商事制度改革带来的变化有切身体会，感触良多：“以我所在的河南南阳来说，全省推行‘三证合一、一照一码’以后，只需5个工作日即可办理工商税务证照，大大提高了效率，方便了办事群众。”

全国人大代表、重庆市律师协会会长韩德云则认为，改革以来，办企业更容易了，市场主体快速增长，但更重要的意义，是改变了行政机关的理念，大大提高了政府的行政效率，契合了市场经济发展要求。

中国政法大学民商经济学院教授、商法研究所所长王涌作为学界的嘉宾代表与人大代表交流了自己对商事制度改革的看法。他认为，作为一项基础性改革，商事制度改革的意义非常重大，是过去几年里我国改革领域“一大亮丽的风景”。他说，如果回顾商事制度改革历史，如《公司法》修改等，可以看出，这次改革属于改革开放之后力度最大的一次。正因为力度大，所以释放出极大的市场空间。

围绕李克强总理政府工作报告提出的“深化商事制度改革，开展证照分离试点”，与会代表也谈了体会。大家都认为，作为大众创业、万众创新的助推器，进一步深化商事制度改革正在为中国经济发展激发新的动力和活力。何寄华表示，商事制度改革是当下应对经济下行压力的特殊支撑，是一项系统的大工程，下一步工商与税务、统计、质监、国税、地税等部门的衔接协调、信息共享等问题是深化改革要重点考虑的内容。

王馨作为企业家更是高度关注商事制度改革下一步如何深化的问题，她建议尽快在全国普及推广注册登记全程电子化，尽快推进未开业企业、无债权债务企业、个体工商户注销流程的简化和完善。“我希望‘全国一张网’企业信用信息公示系统尽快完善，真正做到让失信企业‘一处违法、处处受限’。

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